人民日报调查私人住宅变民宿网约房乱象 扰民问题频发引关注

人民日报调查发现，随着文旅产业的快速发展，一些业主将私人住宅改造为经营性民宿或网约房，由此引发的扰民问题日益突出。有读者反映，部分住宅楼内的民宿和网约房未经合法审批便通过线上平台对外出租，不仅干扰了居民的正常生活，也增加了小区的安全隐患，尽管多次向有关部门反映，问题却迟迟得不到有效解决。

住宅楼内经营性民宿不分时段地喧哗吵闹，违规改建更是加剧了消防风险。山西晋城市司徒小镇附近的刘先生表示，他所住小区有住户私自将住宅改为无证民宿和网约房，外来游客频繁进出，深夜噪声不断，既破坏了小区的安宁，也带来了治安隐患。他呼吁严厉整治此类无证经营行为，严格落实民宿经营办法中关于楼栋业主同意的准入条件。

安徽合肥市包河区的张女士也面临同样的困扰。她在人民网“领导留言板”上投诉称，邻居的租客将住房改成可网上预订的民宿和网约房，还添置了麻将机、桌游设备，且没有任何隔音措施，半夜麻将声不绝于耳，严重扰民。一段时间以来，人民网“领导留言板”上不少网友都反映了住宅楼内民宿、网约房的扰民问题。除了影响小区安宁，违规改建为民宿的现象也时有出现。

陕西西安市读者纪先生反映，他楼上住户的租客几年前擅自改动住宅原有格局，将一套住宅违规分割成4套独立房间，新增4个独立卫生间，把住宅变为多间民宿对外出租。自去年起，他家的屋顶开始渗水，修好后今年又出现漏水，导致墙体发黑，衣柜和床铺霉变。江苏南京市一名网友则投诉称，他所在的综合性大楼13层以上为住宅公寓，有住户将一套住宅私自隔成6至10个小隔间，再配置大床或双人床，单套房屋可住人数远超10人。他指出，这种改造存在消防隐患，不仅房间疏散距离不达标，还有人凿开两套独立住宅之间的分户防火隔墙，形成连通的大空间。此外，原有住宅配电设计负荷较小，多台大功率电器同时使用，电气火灾风险极高。

利用住宅楼空置房间开办民宿，属于将住宅改为经营性用房的“住改商”问题，法律关系明确。北京市物权法学研究会副会长兼秘书长毕文强认为，此类问题在定性上并不复杂，关键在于“住改商”的业主是否严格遵守相关法律规定。即便合法经营，也需遵守环境、交通、公共秩序等方面的法律要求。然而在执行层面，住宅楼内民宿纠纷的解决效果并不理想。

根据《中华人民共和国民法典》第二百七十九条规定，业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主一致同意。取得有利害关系业主的同意，实质上是在平衡经营者与周边住户之间的权利，既保障周边住户权益，也是对经营者的一种保护。但许多民宿并未遵守这一规定，相关部门也未严格落实执行。

广西桂林市七星区读者苏先生投诉邻居在14层楼开办的民宿夜间噪声扰民。尽管相关部门认定该业主未按规定取得有利害关系业主的一致同意，却仍建议由有利害关系的业主、业委会、物业公司等通过诉讼途径解决。上海市黄浦区读者陈女士也有类似遭遇，她投诉邻居未经其他居民允许，擅自将私有住房改为民宿，不符合民法典第二百七十九条规定，相关部门回复却让她自行通过司法途径解决。实践中，确有不少业主据此诉诸法院并取得成功，但与邻居对簿公堂需要投入大量人力精力，多数人因此望而却步。

与此同时，对于住宅楼内的民宿纠纷，不少地区受制于上位法规细化不足、基层部门执法边界不清等现实障碍，治理手段往往停留在约谈劝导层面。广东某地今年3月在回应民宿扰民问题时表示，目前国家和省、市、区各级法律法规尚未对时租日租房的经营性质与准入资质、治安管理标准、消防安全规范等关键维度作出详细规范要求，因缺乏管理依据，监管过程中难以对时租日租房、民宿进行定位管理，目前只能开展政策普法宣传。

在具体实施过程中，住宅楼内民宿的监管权责被拆分到多个部门。例如，公安机关主要依据《租赁房屋治安管理规定》对短租房开展治安层面的管理，而无证经营的违规行为则归市场监管部门受理。这导致同一类问题在不同地区、不同部门的法律适用标准存在明显差异，直接造成群众维权时找不到清晰明确的路径。

国务院办公厅去年9月下发了进一步加强旅游市场综合监管的通知，明确文化和旅游部牵头负责旅游市场综合监管的统筹、协调；县级以上地方政府对本区域旅游市场监管统筹协调；同时要求稳步推进跨部门、跨区域联合检查和执法协作，发现涉及多部门监管职责的问题线索，及时协同相关部门开展调查。民宿作为旅游市场的一部分，应据此明确相关负责部门。但作为牵头部门，文旅部门有其难处，没有民宿的审批权，也就没有民宿的基本信息，监管比较困难。

目前民宿、网约房等概念边界尚不清晰，对于住宅楼内民宿的定位，仍处于模糊地带。若视为旅店业，需取得营业执照、公共场所卫生许可证，通过消防验收、获得特种行业许可证方可经营；若视为个人短租房，甚至不需申领营业执照。今年7月，内蒙古鄂尔多斯市政府在回复市政协提案函中表示，在国家和自治区尚未出台专门法规的情况下，因地制宜落实属地管理责任，将民宿和网约房分成几个级别，“房源集中、具备一定规模”的全部纳入旅店业管理，“房源分散、规模较小、不适宜设置前台的”按出租房屋管理。

明确民宿的定位，才能明确住宅楼内办民宿的法律性质界定，以及细化其准入门槛与开办条件。浙江旅游职业学院教授章艺介绍，依据2023年2月开始实施的国家标准《旅游民宿基本要求与等级划分》，旅游民宿是指利用当地民居等相关闲置资源，主人参与接待，为游客提供体验当地自然、文化与生产生活方式的小型住宿设施。作为标准主要起草人之一，章艺指出，标准提出“经营用客房建筑物应不超过4层且建筑面积不超过800平方米”，这一规模要求是基于消防安全考虑制定的。

针对“住改商”执法落实不到位的问题，不仅需厘清市场监管、公安、住建、文旅等部门的权责，还要实现跨部门信息共享，建立常态化联合执法工作机制。西南政法大学民商法学院教授张力建议，建立民宿前置登记备案制度。凡以经营为目的、向社会不特定人提供短期住宿的住宅，开业前须提交有利害关系业主同意证明、消防合格证明、治安管理责任书等材料，经备案后方可经营。未备案即属非法经营，由主管部门直接查处，从事后惩处转为事前过滤。在备案审查中，应当核验房屋结构变动的合法性。涉嫌违规改扩建的，可依据城乡规划法等法规进行处理。对多次查实非法经营的经营者或产权人可纳入信用记录，限制其再次申请备案。

张力还表示，除了要求物业企业履行发现、劝阻与报告义务，要压实OTA（在线旅游）等网络服务平台的民宿房源前置审核主体责任，要求平台对上架房源的经营资质等核心材料进行实质性核验，拒绝无备案房源上架。加大对无证经营、多次违规整改不到位的民宿经营主体的惩处力度，通过提高违法成本形成有效治理。

最近，湖南省十四届人大常委会第二十五次会议通过了《湖南省民宿条例》。作为全国首部以民宿为主要规范内容的省级地方性法规，其中规定“不得在城镇住宅小区建筑物超过四层的住宅内开办民宿；在四层以下的住宅内开办民宿的，应当遵守法律法规以及管理规约，并经有利害关系的业主一致同意。”“网络交易平台等中介机构为民宿经营者提供交易服务的，应当对其进行实名登记，查验营业执照、特种行业许可证等相关信息的真实性”，针对民宿管理工作中出现的问题作出了回应。张力认为，《条例》推动民宿管理从原则性规范走向准入、经营、平台和部门协同的全链条治理。下一步还