中证鹏元解读地产新政 城投存量资产盘活有哪些机遇和挑战

在化解债务的大背景下，盘活存量资产已成为城投化解债务和推动转型的关键路径。

城投盘活存量资产的主要方式包括：第一，针对长期闲置、无收益但权属清晰、无保留价值的资产，可通过产权交易所等平台挂牌转让或直接出售；对于经市场化运作能产生一定现金流的资产，则可采取租赁或委托经营的方式。第二，对于老旧厂房、低效楼宇、闲置商业物业、公共服务设施等现金流较弱但区位有价值、改造潜力大的资产，可通过功能重塑、产业导入、专业运营和租赁经营等手段提升收益。第三，借助资产证券化（ABS）、基础设施REITs等证券化工具实现盘活。第四，对于城投旗下的低效子公司、股权及非主业资产，可通过混改、并购、资产重组等资本运作方式加以盘活。

在地产新政背景下，城投存量资产盘活既面临机遇也面临挑战。机遇方面：其一，地产新政对存量住房的影响较为直接，为城投盘活手中存量房地产资源创造了有利条件；其二，城市更新将获得更多资金支持；其三，地产新政改变了房地产企业的融资生态，政策上鼓励城投通过证券化、资产重组等方式盘活存量资产。挑战方面：其一，房地产开发领域因预售管理门槛提高和预售资金监管新要求，开发模式被重塑，这对部分从事房地产开发业务的城投同样构成挑战；其二，城市更新项目专项贷款在使用上存在限制；其三，贷款主体在资质上须为市场化经营主体；其四，资本市场对房企的支持存在一定门槛。

对城投资产盘活的建议如下：一是盘活存量资产，加快转型步伐；二是利用新政机遇，加快存量资产盘活；三是提升资产管理水平和运营能力；四是灵活选择金融工具。

一、化债背景下，城投如何盘活存量资产？

近年来，受化债因素影响，城投经营压力较大。一方面，融资受限且面临化债要求，同时地方政府财政收入特别是土地出让收入大幅减少，城投资金压力巨大；另一方面，由于对地方政府基建投资的规范与约束，城投收入来源面临较大不确定性。在此背景下，盘活存量资产成为城投化债和转型的重要出路，有助于增加收入来源、提升经营效益。城投资产规模虽大，但运营效率偏低。截至2026年5月底，存量发债城投企业资产规模约93.53万亿元，但净资产收益率仅为0.83%，资产经营效益较差。

城投可盘活的资产范围较广，涵盖基础设施（如交通、能源、市政、环保等）、公共服务设施（如养老设施、保障性住房等）、存量土地房产、闲置厂房楼宇、历史文化资源、景区资源、国有股权及无形资产等。目前，城投盘活存量资产主要有以下途径：

一是转让、租赁、委托经营等市场化手段。对于长期闲置、无收益、权属清晰、无保留价值的资产，如闲置固定资产、闲置不动产、低效股权等，可通过产权交易所等平台公开挂牌转让或直接出售，实现快速变现和资金回笼。对于通过市场化运作能产生一定现金流的资产，可通过租赁或委托经营方式实现资产价值变现。

二是运营提升与功能改造。对于老旧厂房、低效楼宇、闲置商业物业、公共服务设施、历史街区、存量景区等现金流弱、区位有价值、改造潜力大的资产，通过功能重塑、产业导入、专业运营、租赁经营等方式提升资产收益，实现“资产增值、长期受益”。

以西宁城投公司盘活长期闲置的城西客运站为例，该项目2025年通过“功能再造+产业导入”实现盘活，主要方式是将客运站一层改造为农业科技展馆，二层引入青海蓝算科技，打造绿色算力数据标注基地，剩余部分改造为考试中心。该项目实现年收入2000万元，其中数据标注基地年租金约1200万元；考试中心、商业餐饮年增收300万元；省级数字经济专项资金支持500万元。

三是证券化盘活。对于交通、能源、市政、仓储物流、保障性租赁住房等现金流持续稳定、收益可预期、权属清晰的基础设施与公共服务类资产，通过资产证券化（ABS）、基础设施REITs等方式将未来收益转化为现金流，快速回笼资金、降低负债率。

以上海临港创新产业园REITs为例，上海临港集团旗下国泰君安临港创新产业园REIT于2022年10月首发上市，底层资产为漕河泾科技绿洲三期，2025年6月启动扩募，新增康桥园区作为底层资产。康桥园区聚焦集成电路、生物医药、人工智能三大核心产业，近三年平均出租率95%，现金流稳定。扩募规模17.23亿元，创产业园区REITs扩募纪录；新增资产估值15.32亿元，2025年预测分派率4.85%，较首发项目提升0.3个百分点。

四是混改、并购、资产重组等资本运作方式。对于城投低效子公司、股权、非主业资产，通过股权转让、增资扩股、合资合作、资产剥离引入社会资本，实现股权结构优化、经营机制提升，并更好地聚焦主业发展。同时，还可通过并购加招商引资方式对存量资产进行盘活。

以山东铁投集团通过市场化债转股方式盘活济青高铁项目为例，山东铁投集团旗下存量资产济青高铁，线路全长307.9公里，总投资599.8亿元，2018年12月全线建成通车。2019年12月，项目采取股权转让方式引入战略投资者，引进股权资金30亿元。其中，16.14亿元为市场化债转股资金，由农银金融资产投资有限公司和中银金融资产投资有限公司购买济青高铁股权，并定向用于偿还山东铁投集团存量债务，降低资产负债率，为提升后续可持续融资能力打好基础。

二、地产新政下，城投存量资产盘活的机遇和挑战

为促进房地产市场稳健运行，近期地产领域迎来新一轮政策“组合拳”，有关部门从商品住房开发销售、房地产信贷、资本市场融资以及风险管理等方面推出一系列新政。作为地产领域重要参与者的城投企业，面对新政，既存在存量资产盘活的重大机遇，也面临一定挑战。

1.机遇

地产新政下，城投存量资产盘活面临的机遇：

其一，地产新政对存量住房的影响较为直接。新政最重要的制度改革是房地产将逐步取消预售制，实行现售制。长期以来，预售制能够加快房企资金回笼周转，对解决住房供给短缺发挥了重要作用，但也造成了房地产高杠杆、高周转模式。新政后由于预售制门槛提高，需封顶才能预售，短期内将收缩市场供给；同时，由于销售回款周期拉长，项目资金实行封闭管理，房企资金压力大增，部分实力较弱的房企或将退出市场，因而也将显著影响未来的住房供给。需求方面，由于个人住房贷款期限延长到40年，需求端预计也将改善。因此，新政有利于稳定房地产市场预期，对城投盘活手中存量房地产资源提供了有利条件。

其二，城市更新将获得更多资金支持。城市更新通过“好房子、好小区、好社区、好城区”的建设，盘活存量资产，释放合理住房需求。由于城投掌握着大量城市资源和资产，是城市更新重要的参与者，城市更新也成为城投存量资产盘活的重要途径。资金来源是城市更新的重要保障，过去政策上虽明确中央预算内投资、超长期国债、土储专项债、公司债等可作为城市更新资金来源，但这些资金渠道往往因门槛较高，难以满足城市更新资金需求。相比之下，信贷资金门槛较低，是城市更新更合适的融资来源。本轮地产新政推出《城市更新项目贷款管理办法（试行）》（以下简称《办法》），明确了城市更新项目专项信贷的规则和要求，使专项信贷能够更顺畅地对接符合条件的项目。同时，《办法》还提出，