土地财政退场 地方发展模式迎来大转型

土地财政式微促使地方政府重新探索发展路径，收入降幅不断加大。9月18日，财政部发布了2026年1—8月财政收支数据。一般公共预算收入为15.66万亿元，同比增长5.7%，税收收入增长6.6%，证券交易印花税涨幅达82%。但政府性基金预算则呈现出截然不同的局面：前八个月国有土地使用权出让收入为13753亿元，同比减少28.6%。

今年1月底，财政部公布的2025年全年数据显示，土地出让收入为41518亿元，同比下降14.7%，相比2024年16%的降幅略有收窄。彼时市场机构普遍预期2026年降幅会继续缩小，然而八个月过后，降幅几乎翻了一倍，上半年同比下降约30%。

东部某县财政部门负责人分析，今年土地出让收入持续走低主要受两方面因素影响：其一，国企参与“拍地”受到相关部门的限制与监管；其二，制度层面出现调整，例如38号文明确新增建设用地原则上不得用于经营性房地产开发。所谓38号文，是指今年3月5日自然资源部与国家林业和草原局联合发布的《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》，该文件对新增建设用地设定了新的约束条件。

多位县区财政人士及专家判断，“土地财政”或将发生根本性转变。辽宁大学地方财政研究院院长王振宇表示，中国已步入存量房时代，“土地财政”作为流量与增量时代的产物，正面临边际收益递减的困境。因此，探索从“土地财政”向“房地产财政”的转型，已成为当下的时代课题。

土地出让收入的下滑态势已延续多年，今年尤为突出。2020年全国国有土地使用权出让收入曾达到8.4万亿元的峰值，此后连续四年负增长。2025年该项收入为41518亿元，同比下降14.7%，与峰值相比缩水约4.3万亿元。今年1—8月，国有土地使用权出让收入仅13753亿元，同比下降28.6%。王振宇认为，全年要完成2025年4万亿元的目标几乎没有可能。

土地市场的低迷也波及税收。今年1—8月，契税收入2585亿元，同比下降14.2%；土地增值税2562亿元，同比下降13.6%。这表明上游房企拿地减少，中游新房销售和项目清算放缓，下游交易环节税收基数萎缩，从土地到住房的变现链条正逐级收紧。

本轮土地收入加速下滑，既源于房地产市场变化带来的压力，也与需求端尚未完全回暖、供给端出现明显调整有关。38号文的核心约束包括新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，以及新增用地原则上不用于经营性房地产开发。这些政策对当年土地出让收入的直接冲击有限，但对平台公司影响较大。城投平台过去承担着土地拍卖托底的角色，积累了庞大的存量土地资产，且大多已用于抵押。若后续无法获得新增用地，将难以新增有效资产进行融资。

在县级层面，土地市场的快速萎缩与合规性要求提高密切相关。此前地方政府通过国有企业“做大”土地收入的动机，受到更严格的监管约束。国企参与土拍的通道被实质性收紧，地方平台拿地需逐级审批，超过一定资金规模还须上报省级核准，实际操作中几乎无法获批。目前土地市场仅靠工业项目拿地勉强支撑，一年能卖出几亿元已属不错。

长期以来，“土地财政”是城市建设的主要资金来源之一，在三个方面发挥着重要支撑作用：助力城市完成原始资本积累，充当地方债务的核心偿债来源，以及补充一般公共预算收入。2020年全国一般公共预算收入为182895亿元，而国有土地使用权出让收入高达84142亿元。如今土地卖不动了，如何填补这一缺口成为亟待解决的难题。

“土地财政”对上述三方面的支撑能力已明显减弱，尤其是迫在眉睫的债务偿还能力。地方政府债务多以土地出让收入作为还款来源，收入下降直接加剧了还本付息压力。2025年全国债务付息支出13491亿元，比上年增长4.8%。特别是专项债券的偿债能力受到冲击。调研发现，各地申报入库的专项债券项目中，多数缺乏稳定可靠的项目收益来源，往往通过土地出让金收入抬高项目收益，以达到本息覆盖倍数。

近年来，“土地财政”的一个重要功能是做大债务率的分母。地方政府债务率是衡量地方债务风险的核心指标。一些地方为规避红色预警，会借助国企循环、空转以及做大土地出让收入等手段，提高一般公共预算收入或政府性基金预算收入，从而做大分母。但进入2026年，随着自上而下的约束趋紧，这种“做大”收入的空间也在收窄。

县级财政部门负责人表示，“土地财政”不会消亡，但会缩水并转型，未来仍将是地方财源的一部分，只是不再占据主导地位。王振宇认为，1994年的分税制重在政府间预算内收入划分，中央让渡了包括土地级差地租在内的预算外收入，刚性机制才得以平稳运行。但受土地供给有限性和房地产发展需求等多重因素影响，“土地财政”终将适时退出历史舞台。

短期来看，尽管国有土地使用权出让收入对地方财力的贡献逐年下降，其关键意义在于做大地方政府的国库现金保有量，以满足当期各项支出需求。这对当前地方财政而言仍然十分重要。当下解决地方财政困难，重在有效注入流动性。至于市面上流行的种种“替代方案”，基层财政人士并不认同。盘活存量资源的关键在于路径选择，而非花钱加杠杆。直接出租、作价注入国企、以经营权引入合作方、打包融资等方式，都能在不新增财政负担的前提下激活沉淀资源。

王振宇表示，今年以来，中央层面的各项财税改革着眼于短期内注入流动性、中长期赋予地方政府必要的财政权。只有做大财政经济蛋糕，加快国家税收建设步伐，才能有效化解因“土地财政”引发的各项矛盾和问题。