前瞻布局未来产业：敢投资也要敢止损

假设五年前，某座城市通过政府投资基金拨款1亿元，扶持了一家脑机接口企业。该项目的技术路线有据可依，投资决策也经过了规定程序。五年后，另一条技术路线实现了突破，这家企业资金告罄，投资回收无望。此时，一个问题浮出水面：这笔损失该由谁来承担？

再假设另一座城市，同样有一家脑机接口企业上门寻求帮助，当地政府判断技术风险过高，决定不予投资。五年后，这家企业在其他地方成长为行业龙头。错失这一机遇的城市，是否也应该有人为此负责？

这两个假设场景，折射出未来产业投资中一种责任不对称的现象：投资失败造成的损失一目了然，追责也相对容易。而那些没有投出去的钱，即便让城市与重大机遇擦肩而过，其代价却难以量化，更鲜有人回头去审视当初的决策。账本只记录“做了什么”，从不记录“没做什么”。

10月9日发布的《中共中央国务院关于发展新质生产力的意见》，对未来产业发展提出了两项值得对照理解的要求。在“前瞻布局未来产业”部分，意见提出建立未来产业投入增长和风险分担机制。在“加强组织实施”部分，又明确要求，严禁借发展新质生产力之名违规滥用政策，对一哄而上、盲目投资等造成重大损失的严肃追究责任。

如何兼顾这两项要求，考验着政府对创新风险的判断能力。如果单纯以结果来追责，谁还愿意支持前景不明的技术？如果凡是以创新为名进行的投入都可以免责，又该如何防止草率决策和公共资金浪费？

未来产业为什么难以避免失败？

成熟产业的投资，可以测算产能、订单、成本和回收周期，而未来产业面对的往往是尚未验证的技术假设。量子计算最终采用哪种架构，具身智能何时形成规模市场，核聚变何时实现具有经济竞争力的持续发电？这些问题至今仍充满不确定性。倘若等到技术、需求和收益全部明朗，最有价值的进入窗口早已关闭。如果要求每一笔投资都必须成功，政府投资就只敢给成熟企业锦上添花，真正具有颠覆性潜力的探索反而无人问津。

风险投资早已接受这条规律：多数项目表现平庸甚至失败，少数成功项目贡献绝大部分收益。政府投资基金不能照搬商业创投模式，但同样无法要求每个前沿项目都不亏损。政府投资还面临一个特殊的时间差：决策在今天作出，技术和商业前景却可能多年后才能见分晓。投资亏损容易留下记录，放弃投资的机会成本却难以认定。这种不对称，容易让决策者宁可错过，也不愿投错。

与此同时，地方政府又很容易陷入争抢热门赛道的竞争。一个城市宣布建设机器人产业基地，邻近城市立刻跟进。一家企业被包装为独角兽，多地基金争相出资。于是出现一种奇怪的组合：对已成风口的概念出手阔绰，对尚无共识的原创探索锱铢必较。结果可能是，最需要耐心资本支持的创新，反而最难获得资金。

有些失败应当宽容，有些失败必须追责

评价未来产业投资，容易受到一种评价方式的误导：项目亏损了，当初的投资决策就一定有问题。同样是亏损，需要区分技术探索和市场竞争中的正常失败，以及因违规失职造成的决策失误。

技术性失败，源于技术探索本身的不确定性。一家固态电池企业，立项时依据充分、论证严谨，但几年后另一条技术路线取得突破，原有技术失去竞争力。商业性失败，则发生在技术走向市场的过程中。一家机器人企业成功完成技术研发，产品运行正常，却因为成本过高、需求不足，始终找不到愿意付费的客户。决策性失败，则与投资决策及后续管理中的失误有关。地方政府缺乏专业判断，盲目追逐产业风口，项目论证流于形式，甚至隐瞒风险、违规承诺兜底，最终造成重大损失。

同样是亏损，责任不能一概而论。技术探索失败、市场开拓受挫，属于创新活动中难以避免的风险，只要决策过程审慎合规、风险管理尽职，就应给予容错空间。决策性失败，则需要进一步查明是否存在失职、违规等应当追责的行为。反过来说，即使一个违规决策最终侥幸盈利，也不能因此免除相应责任。

如何区分正常投资风险与决策责任，现行政策已经给出了基本原则。《国务院办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1号）提出，容忍正常投资风险，不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据，并鼓励建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制。评价一项决策，应回到当时所能获得的信息，不能以事后的成败倒推当初的对错。行为经济学把这种倾向称为“后见之明偏差”，结果出来之后，人人都是事后诸葛亮。

公共财政应该承担什么样的风险？

允许创新失败之后，必须进一步回答一个问题：造成的损失最终由谁承担？对民间风投而言，答案很清楚，按协议分享收益，按约定承担亏损。政府投资基金的资金来源含有公共财政，损失最终会影响公共资源的使用效率，所以政府必须先回答一个基础问题：这个项目为什么需要政府参与？

如果商业模式成熟、社会资本争相入场，财政资金大举跟进既无必要，还可能挤出市场投资。如果技术尚处基础研究阶段，研发成果又具有广泛的公共溢出效应，科研资助和公共实验平台可能更适合。如果技术已经完成验证，却因周期过长而市场资本不愿进入时，政府引导基金才能发挥独特作用。《意见》本身就布置了多种工具：概念验证和中试验证平台，首台（套）、首批次应用政策，政府投资基金与耐心资本，各有边界，不能统统变成“政府投钱办企业”。

政府基金尤其要警惕收益与风险的错配。项目成功，企业和社会资本分享高额回报。项目失败，却通过回购承诺、变相保本、持续补贴，将损失转给财政。这样培育出来的所谓产业生态，善于转嫁风险甚至可能比善于创新更有利可图。

国办发〔2025〕1号文还明确提出，不以招商引资为目的设立政府投资基金，并鼓励降低或取消返投比例（即要求基金按照约定额度或比例投资本地项目）。一些地方习惯把基金投资与企业迁入、注册、税收挂钩，决策被短期落地指标牵着走。如果基金投资主要服务于短期招商指标，甚至偏离既定投资方向，所谓容错就可能沦为草率决策的挡箭牌。

真正的容错，还要允许及时止损

过去讨论创新容错，我们通常关注项目失败以后如何免责。实际上，却容易忽略另一个问题：当投资已显败象，政府和基金管理人有没有勇气停止投入？一家企业技术落后、客户流失、资金链吃紧，正常的投资人应当重新评估，必要时停止追加投资。但在行政化管理下，退出会使投资损失显性化，往日决策可能受到质疑。只要继续投入，失败就还能被称作“暂时困难”；只要企业尚未注销，项目也仍留在产业成果清单中。

于是，第一笔错误投资成为第二笔投资的理由。投入越多，越不敢停；越不敢停，损失越大。这是典型的沉没成本陷阱，已经发生的投入无法收回，却持续左右后续决策。对公共资金尤其危险：每一次追加，都在挤占其他更有价值的支出和创新机会。

对此，最有效的制度设计，是把退出条件写在投资之前。在投资协议中设置技术和商业里程碑，依据实际进展决定是否追加投资。市场验证要有真实客户和付款意愿，不能只看展厅演示。关键假设被证伪时，基金管理人可以依约暂停投资或转让股权。审计和考核既查当初为什么投，也查风险出现后为什么继续投。一个在第三年发现错误、主动收回剩余资金的人，可能比坚持到第十年、把资金全部耗尽的人更负责任。对于经过充分评估、主动减少损失的决定，应当提供明确的尽职免责保障。

一座城市，凭什么敢于创新？

回到开头的两座城市。第一座城市的账本上有一笔清晰的亏损，第二座城市的账本上却什么也没有。如果考核只盯着已发生的亏损，少投、不投就容易成为